每經(jīng)記者｜黃名揚    每經(jīng)編輯｜楊歡

國家“十四五”規(guī)劃提出，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，其中提到推動以縣城為主要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)聚集、促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序有效融入城市、促進(jìn)當(dāng)?shù)貏趧恿徒蜆I(yè)。

4月28日，中國城市百人論壇2022年春季論壇上，中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任高國力表示，建制鎮(zhèn)是我國推進(jìn)就地城鎮(zhèn)化的核心載體——全國2萬個左右的建制鎮(zhèn)，承載了全國58.1%的人口；其中5萬人以下的“小城鎮(zhèn)”，又占到建制鎮(zhèn)總數(shù)的75%，為此，“建制鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化中承擔(dān)著不可替代又非常獨特的功能和定位。”

高國力指出，盡管縣城城關(guān)鎮(zhèn)過去十年的常住人口規(guī)模保持了一定增量，但其在全國城鎮(zhèn)人口的占比卻有所下降。“這說明城關(guān)鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中正面臨著‘引力不大、功能不強、能級不高’的現(xiàn)實問題”。

下一步，他認(rèn)為應(yīng)從三個方面加快提升城關(guān)鎮(zhèn)聚集和吸引農(nóng)民進(jìn)城的能級，“力爭實現(xiàn)在吸聚農(nóng)民‘總量’穩(wěn)步提升的同時，也能夠提高城關(guān)鎮(zhèn)人口在全國城鎮(zhèn)人口中的‘占比’，這樣才能真正實現(xiàn)縣城的就地城鎮(zhèn)化”。

數(shù)量上升、人口占比下降

我國的建制鎮(zhèn)數(shù)量實際上經(jīng)歷了從壓抑后的“爆發(fā)”，到理性發(fā)展的轉(zhuǎn)變。

“改革開放之前，長期以來是城鄉(xiāng)二元分割，農(nóng)村人口很難流動到城市地區(qū)來，限制了我國城市和城鎮(zhèn)地區(qū)的發(fā)展。”高國力指出，直到1984年我國適當(dāng)放寬了建制鎮(zhèn)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)步伐明確加快。

數(shù)據(jù)顯示，1978年我國的建制鎮(zhèn)數(shù)量2176個；2002年，這一數(shù)據(jù)已增長到20601個，增長了8.48倍，“我國壓抑很長時間的建制鎮(zhèn)的數(shù)量保持了一個迅猛的增加”。

“而在迅猛增加的同時，出現(xiàn)了建制鎮(zhèn)質(zhì)量不高，布局散亂等一系列的問題”，正是在此背景下，高國力指出，國務(wù)院辦公廳2002年8月專門印發(fā)了《關(guān)于暫停撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)工作的通知》，建制鎮(zhèn)由此進(jìn)入到理性發(fā)展的階段。

近20年我國建制鎮(zhèn)數(shù)量始終穩(wěn)定在2萬個左右。據(jù)統(tǒng)計，截止到2020年，我國擁有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政單元已有38741個，其中建制鎮(zhèn)數(shù)量為21157個，占比達(dá)到54.6%，較1990年提高36.1個百分點。

反觀人口，高國力發(fā)現(xiàn)，無論是從建制鎮(zhèn)的鎮(zhèn)域、鎮(zhèn)區(qū)、還是城關(guān)鎮(zhèn)，三個維度的人口變化均反映了同樣趨勢：我國城鎮(zhèn)化人口主力并未聚集到建制鎮(zhèn)，而是聚集到建制鎮(zhèn)以上的大中小城市和特大超大城市。

首先，從建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)域人口情況來看，根據(jù)國家統(tǒng)計局《2021年中國縣域統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，2020年我國建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)域戶籍人口8.19億，占到全國總?cè)丝?8.1%；其中約75%鎮(zhèn)域總?cè)丝?，聚集?萬人以下“小城鎮(zhèn)”，僅有662個鎮(zhèn)域戶籍人口大于10萬人。“可見我國建制鎮(zhèn)總體的人口規(guī)模相對偏小。”高國力說。

若進(jìn)一步聚焦到鎮(zhèn)區(qū)人口，2020年我國建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)常住人口達(dá)到3.25億，占到全國總?cè)丝诘?3%，占全國城鎮(zhèn)人口的36%。

高國力指出，若對比“六普”和“七普”數(shù)據(jù)，“十年間我國建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)常住人口呈現(xiàn)了‘兩升一降’的特點”：“兩升”一是人口規(guī)模增加了0.59億，二是其占全國總?cè)丝诒戎靥岣吡?.15個百分點；“一降”則指其占全國城鎮(zhèn)人口比重下降3.75個百分點。

縣城城關(guān)鎮(zhèn)數(shù)據(jù)也佐證了這一趨勢。

高國力指出，2020年全國1495個縣中，縣城常住人口1.58億，占全國總?cè)丝?1.22%，占到全國城鎮(zhèn)人口的17.56%。“對比‘六普’和‘七普’，縣城城關(guān)鎮(zhèn)常住人口與建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)戶籍人口呈現(xiàn)了同樣的規(guī)律，即其并非當(dāng)前或過去十年我國農(nóng)村人口進(jìn)城的主力聚集地區(qū)”。

鎮(zhèn)域經(jīng)濟不應(yīng)貪大求全

建制鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化中具有非常獨特的功能和定位，承擔(dān)著不可替代的作用。

高國力指出，首先，建制鎮(zhèn)“是推進(jìn)就地城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵載體或核心載體”，而建制鎮(zhèn)、城關(guān)鎮(zhèn)，既是農(nóng)民進(jìn)城的“第一道門檻”，也是“第一個基本階段”。依托建制鎮(zhèn)“離土不離鄉(xiāng)”，不僅“能夠化解我國當(dāng)下龐大的留守群體問題”，同時“也是非常重要的分流渠道，可能有效遏制緩解大城市病的進(jìn)一步蔓延”。

其次，“建制鎮(zhèn)的就地城鎮(zhèn)化應(yīng)是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有力支撐。”他指出，無論是基礎(chǔ)設(shè)施的延伸銜接，還是公共服務(wù)的下鄉(xiāng)進(jìn)城；無論是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步的做大做強，還是農(nóng)村生態(tài)文明的推動和建設(shè)，“建制鎮(zhèn)都是對接農(nóng)村地區(qū)、銜接廣大農(nóng)民非常重要的支撐和節(jié)點”。

更重要的是，建制鎮(zhèn)還是“推動城鄉(xiāng)融合和一體化發(fā)展的重要支點”。

“過去我國農(nóng)村支持城市發(fā)展，新世紀(jì)以來我們進(jìn)入到以城帶鄉(xiāng)、以工補農(nóng)的階段”，在高國力眼中，這種轉(zhuǎn)變“不可能一下子使特大超大城市與農(nóng)村發(fā)生太多、太直接、太密切的聯(lián)系，必須要分層次、梯度式地推動城鄉(xiāng)融合一體化發(fā)展”。

在此情況下，“特別在城鄉(xiāng)的要素流動上，包括商貿(mào)、物流、集散等功能，建制鎮(zhèn)發(fā)揮了提升農(nóng)村、帶動農(nóng)民、加強農(nóng)業(yè)很好的作用”。

眼下，還需讓更多人來到城鎮(zhèn)、扎根城鎮(zhèn)。而在高國力看來，首先可以從提升城關(guān)鎮(zhèn)能級、增強其吸引力入手。

產(chǎn)業(yè)是吸引人的關(guān)鍵。高國力認(rèn)為，對于城關(guān)鎮(zhèn)而言，最重要的是要符合鎮(zhèn)級經(jīng)濟范圍的發(fā)展特點——一方面，避免千城一面，不一定要求生產(chǎn)功能的小而全，而應(yīng)該進(jìn)一步挖掘生產(chǎn)功能的特色化；另一方面，要強調(diào)生產(chǎn)功能適應(yīng)化，“不應(yīng)該盲目追求生產(chǎn)功能的高端化，更應(yīng)引進(jìn)相配套的、合適可行、能夠落地的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)和企業(yè)”。

在此基礎(chǔ)上，也應(yīng)注意生產(chǎn)功能的集約化，避免不少大城市前些年走過的“粗放式、攤大餅”彎路。

與此類似的是，要構(gòu)建一套符合鎮(zhèn)域經(jīng)濟定位的公共服務(wù)體系。高國力認(rèn)為，在維持低生活成本的同時，城關(guān)鎮(zhèn)要強調(diào)看病、出行、教育的方便性和舒適性，瞄準(zhǔn)小而美，避免城市交通的擁擠、生活壓力的上升，生態(tài)環(huán)境的惡化等。

同時，還需要發(fā)揮其作為縣域核心地位的優(yōu)勢，提升挖掘綜合職能潛力。

“城關(guān)鎮(zhèn)往往是一個縣域行政、信息、商務(wù)和文化中心”，高國力認(rèn)為，“這與很多省會城市有相似之處，不一定是經(jīng)濟‘老大’，不應(yīng)該盲目追求功能的大而全、盲目追求經(jīng)濟總量的快速擴張，而應(yīng)著力在功能的配套完善特色優(yōu)勢上，尋找自身獨特的吸引力。”

“只有這樣，才能真正實現(xiàn)建制鎮(zhèn)和城關(guān)鎮(zhèn)分工協(xié)作、優(yōu)勢互補、人口互動的重要載體。”高國力如是說。

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