“如果把微中心和節(jié)點(diǎn)城市的建設(shè)納入都市圈空間規(guī)劃，那么對(duì)于我們未來(lái)無(wú)論是都市圈的發(fā)展，還是城市群的發(fā)展，都有非常重要的意義。”

3月27日，在海南舉行的博鰲亞洲論壇2019年年會(huì)進(jìn)入第二天議程，華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院院長(zhǎng)顧強(qiáng)出席“中國(guó)區(qū)域發(fā)展的都市圈時(shí)代”分論壇時(shí)如此表示。

都市圈提速

2019年2月19日，國(guó)家發(fā)展改革委經(jīng)國(guó)務(wù)院同意發(fā)布《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），文中首次明確了都市圈的概念，并開(kāi)創(chuàng)性地提出了培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的一整套解決方案，對(duì)今后一段時(shí)間內(nèi)我國(guó)都市圈的建設(shè)作出了指導(dǎo)。

《意見(jiàn)》中對(duì)都市圈的定義是“都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為中心、以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。”

改革開(kāi)放40年來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程飛速推進(jìn)，2018年末，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口已經(jīng)達(dá)到8.3億人，較1978年末增加6.6億人，年均增加1644萬(wàn)人；常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到59.58%，比1978年末提高41.6個(gè)百分點(diǎn)。但和世界其他主要經(jīng)濟(jì)體相比，我國(guó)城鎮(zhèn)化率仍處于較低水平。

根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在城鎮(zhèn)化水平達(dá)到70%之前，城鎮(zhèn)化水平都會(huì)保持較快增長(zhǎng)，預(yù)計(jì)我國(guó)城鎮(zhèn)化率仍將在未來(lái)十年左右穩(wěn)步提升。

國(guó)家“十三五”規(guī)劃明確指出要加快城市群建設(shè)發(fā)展，并確定了長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀等19個(gè)國(guó)家級(jí)城市群。2016年，占國(guó)土總面積14.7%的我國(guó)前十大城市群，以全國(guó)14.7%的人口數(shù)創(chuàng)造了全國(guó)76.6%的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，以特大城市為核心的城市群將成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要空間載體。未來(lái)，在培育壯大城市群過(guò)程中，以大城市、中心城市為核心的都市圈將扮演“引擎”的角色。

在城市向大型化、中心化發(fā)展的同時(shí)，都市圈化已成為中國(guó)城鎮(zhèn)化空間格局的新特征。行政邊界的限制逐漸被打破，各要素通過(guò)有序流動(dòng)實(shí)現(xiàn)合理布局，人口、空間、產(chǎn)業(yè)等多個(gè)維度均呈現(xiàn)出都市圈化特征，高度網(wǎng)絡(luò)化的城鎮(zhèn)體系正在形成。

華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院數(shù)據(jù)表明，從中國(guó)都市圈主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)占比來(lái)看，31個(gè)都市圈GDP占比達(dá)到47%，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)。以廣州都市圈為例，2017年廣州都市圈GDP總額約6151.35億美元，在2017年全球主要國(guó)家GDP排名第22位，超過(guò)瑞典、波蘭，可以說(shuō)“富可敵國(guó)”。

都市圈是大企業(yè)的成長(zhǎng)地和主要集聚地。從中國(guó)來(lái)看，世界財(cái)富500強(qiáng)企業(yè)88%分布在各省會(huì)及其緊鄰的周邊區(qū)域，僅有12家世界500強(qiáng)企業(yè)分布在非都市圈范圍內(nèi)，約70%左右企業(yè)分布在北京、上海、廣州、深圳四大都市圈內(nèi)，杭州都市圈匯聚了3家，其他都市圈集聚了14家。

顧強(qiáng)表示：“都市圈都是城鎮(zhèn)化發(fā)展的高級(jí)階段，培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈是城市群高質(zhì)量發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要抓手。華夏幸福從固安發(fā)展壯大，得益于北京人口、產(chǎn)業(yè)等要素的外溢，這一案例是我們后續(xù)布局全國(guó)的重要參考經(jīng)驗(yàn)。”

但需要正視的是，近年來(lái)，我國(guó)都市圈建設(shè)呈現(xiàn)較快發(fā)展態(tài)勢(shì)，但城市間交通一體化水平不高、分工協(xié)作不夠、低水平同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重、協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制不健全等問(wèn)題依然突出。

經(jīng)驗(yàn)借鑒

我國(guó)都市圈建設(shè)起步晚，借鑒如紐約、倫敦、東京和巴黎等成熟都市圈經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)共性規(guī)律，這是我國(guó)的后發(fā)優(yōu)勢(shì)。

都市圈由中心到邊緣的最大半徑往往決定于人們能忍受的最長(zhǎng)通勤時(shí)間。研究發(fā)現(xiàn)，人們可忍受的最長(zhǎng)通勤時(shí)間為45分鐘到1小時(shí)，這就是所謂的“45分鐘定律”。

實(shí)際來(lái)看，倫敦都市圈內(nèi)絕大多數(shù)新城都分布在50公里圈層之內(nèi)；巴黎都市圈內(nèi)城鎮(zhèn)也主要位于50公里圈層以內(nèi)；東京都市圈半徑從1960年的40公里發(fā)展到1995年的80公里，2015年拓展至100公里，但其DID（城市人口密集區(qū)）地區(qū)仍穩(wěn)定在50公里范圍，由此看來(lái)，都市圈的核心腹地范圍穩(wěn)定在1小時(shí)交通通勤范圍內(nèi)。

參照四大都市圈空間發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)值可知，空間連綿、聯(lián)系緊密的成熟都市圈伸展半徑穩(wěn)定在50~80公里，面積大約1~2萬(wàn)平方公里，平均人口密度>1000人/平方公里。都市圈的有效輻射范圍最遠(yuǎn)不超過(guò)2小時(shí)通勤圈，空間面積一般也不超過(guò)2萬(wàn)平方公里。

伴隨東京都市圈人口的持續(xù)增長(zhǎng)和職住分離現(xiàn)象的不斷增加，產(chǎn)生大量的通勤出行需求。軌道交通以其全天候、運(yùn)量大、速度快、占地少，節(jié)能環(huán)保等優(yōu)點(diǎn)，成為都市圈交通基礎(chǔ)設(shè)施中的優(yōu)先選項(xiàng)，支撐其高強(qiáng)度的通勤流。目前，東京都市圈的軌道交通出行比重已經(jīng)高達(dá)58%，遠(yuǎn)高于其他都市圈，成為名副其實(shí)的“軌道上的都市圈”。

伴隨人口產(chǎn)業(yè)不斷向中心集聚，東京都市圈內(nèi)部也出現(xiàn)用地緊張、人口擁擠、環(huán)境污染等發(fā)展問(wèn)題。為了引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向外圍轉(zhuǎn)移，日本政府加速發(fā)展干線及市郊鐵路，著力打造“地鐵+市郊通勤鐵路”的交通模式，在更大范圍實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空間布局的優(yōu)化，促使東京都市圈工業(yè)的空間分布沿交通干線向外生長(zhǎng)，形成帶狀產(chǎn)業(yè)密集區(qū)。與此同時(shí)，軌道交通也加速了東京都市圈新城的形成與發(fā)展，引導(dǎo)人口不斷向外圍疏解。

倫敦都市圈新城建設(shè)走在世界前列，自1944年大倫敦規(guī)劃提出在倫敦周圍地區(qū)建設(shè)8個(gè)衛(wèi)星城以后，到1974年，英國(guó)先后建立了32個(gè)新城。第一代新城主要是指1946~1955年間建設(shè)的新城，共有14個(gè)，其中8個(gè)位于大倫敦地區(qū)，此時(shí)新城定位實(shí)質(zhì)是“睡城”，核心目的是疏散倫敦核心區(qū)的人口。第二代新城開(kāi)發(fā)建設(shè)并不多，但定位逐漸趨于半獨(dú)立職住結(jié)合的新城，開(kāi)始注重功能的自我均衡。

第三代新城一般指從1967年起建立的新城，共確立了10個(gè)新城，其中彌爾頓凱恩斯、彼得伯勒和北安普頓均位于大倫敦地區(qū)，此時(shí)的新城建設(shè)已充分認(rèn)識(shí)到了產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入的重要性，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)對(duì)人口的承載作用，通過(guò)新城自身創(chuàng)造就業(yè)崗位，實(shí)現(xiàn)職住平衡。

在倫敦綠帶空間建設(shè)過(guò)程中，大倫敦整體規(guī)劃的出臺(tái)和城鄉(xiāng)規(guī)劃法的頒布是保障綠帶有效建設(shè)的關(guān)鍵，此后各地政府在其發(fā)展規(guī)劃中均被要求編制綠帶規(guī)劃內(nèi)容。此外，綠帶政策也被引入到了法國(guó)的規(guī)劃體系中。大巴黎政府通過(guò)建設(shè)5條綠帶、發(fā)展郊區(qū)農(nóng)業(yè)，整治郊區(qū)森林和綠地，實(shí)施綠色空間計(jì)劃等一系列措施保護(hù)本地區(qū)自然環(huán)境資源，維護(hù)區(qū)域生態(tài)平衡，同時(shí)也為未來(lái)發(fā)展留下一定空間。

總體來(lái)看，國(guó)際都市圈的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，都市圈空間范圍通常以1~2萬(wàn)平方公里為有效輻射范圍；都市圈可以軌交為主體構(gòu)建一體高效的綜合交通體系，強(qiáng)化內(nèi)外交通聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)都市圈產(chǎn)業(yè)和人口的合理有序分布；通過(guò)科學(xué)定位、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，進(jìn)行區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，建立核心區(qū)功能有效疏解機(jī)制，解決“大城市病”，獲得整體競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；打破行政分割，協(xié)同保障都市圈生態(tài)系統(tǒng)意義重大；建立可操作的跨區(qū)域協(xié)商機(jī)制是落實(shí)都市圈發(fā)展重大事項(xiàng)的保障。

構(gòu)筑微中心

顧強(qiáng)說(shuō)：“都市圈是高度融合的網(wǎng)絡(luò)狀城鎮(zhèn)體系，微中心是都市圈的重要組成部分。中國(guó)都市圈與國(guó)際比較差距并不在核心區(qū)，而主要在微中心和節(jié)點(diǎn)城市上，以東京為例：50~100萬(wàn)級(jí)（人口）城市5個(gè)，20~50萬(wàn)級(jí)城市18個(gè)，5~20萬(wàn)級(jí)城市84個(gè)，而北京的相應(yīng)數(shù)字分別為2個(gè)、7個(gè)和8個(gè)。因此，將節(jié)點(diǎn)城市、微中心建設(shè)發(fā)展納入都市圈空間規(guī)劃體系和范疇，促進(jìn)都市圈空間體系結(jié)構(gòu)的集約化和合理化，是都市圈可持續(xù)發(fā)展的必然要求。”

目前，我國(guó)都市圈節(jié)點(diǎn)城市、微中心發(fā)展嚴(yán)重不足，跨城交通建設(shè)非常落后。比如北京市郊鐵路僅290公里，遠(yuǎn)低于東京4476公里、倫敦3076公里。而北京極端通勤平均需要72分鐘，54%集中在北三縣。顧強(qiáng)認(rèn)為，解決之道在于以公共交通導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式（TOD）和社會(huì)服務(wù)設(shè)施建設(shè)為導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式（SOD）建設(shè)微中心，優(yōu)化都市圈空間結(jié)構(gòu)。

顧強(qiáng)表示，無(wú)論是倫敦新城建設(shè)，還是東京新城發(fā)展，都是按TOD和SOD理念建設(shè)，我國(guó)應(yīng)在推進(jìn)TOD的同時(shí)，倡導(dǎo)SOD理念，完善基本公共服務(wù)共享機(jī)制，促進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展。具體層面，發(fā)展多層次、多模式、多制式無(wú)縫連接的綜合交通系統(tǒng)；構(gòu)建以城際鐵路、市郊鐵路和市域軌道為主體覆蓋都市圈的綜合交通網(wǎng)絡(luò)；推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施交通互聯(lián)互通，以消除斷頭路為突破口，完善區(qū)域高速公路網(wǎng)。

在以固安產(chǎn)業(yè)新城項(xiàng)目為典型案例的這種開(kāi)發(fā)性PPP（政府和社會(huì)資本合作）模式中，社會(huì)資本自身具有造血功能，負(fù)責(zé)整個(gè)新城新區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市運(yùn)營(yíng)，政府主要負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)、行政審批、維護(hù)秩序、公共服務(wù)監(jiān)管等事務(wù)，不新增政府債務(wù)，合作期結(jié)束后，所有公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)移交政府。這是PPP模式的一種創(chuàng)新與探索。

顧強(qiáng)在接受采訪時(shí)表示：“華夏幸福從固安發(fā)展壯大亦得益于北京人口、產(chǎn)業(yè)等要素的外溢，這一案例也是企業(yè)后續(xù)布局全國(guó)的重要參考經(jīng)驗(yàn)。目前華夏幸福已經(jīng)圍繞北京、上海等15大都市圈核心城市輻射的外溢圈層布局產(chǎn)業(yè)新城，享受了都市圈加速發(fā)展所帶來(lái)的外圍節(jié)點(diǎn)性城市價(jià)值提升紅利。”

如今都市圈上升為國(guó)家戰(zhàn)略，在政府引導(dǎo)下，充分發(fā)揮市場(chǎng)主導(dǎo)作用有利于形成都市圈協(xié)同發(fā)展的良性格局。在當(dāng)前金融攻堅(jiān)戰(zhàn)和去杠桿的背景下，都市圈開(kāi)發(fā)建設(shè)融資渠道收窄，亟須進(jìn)一步拓寬融項(xiàng)目融資渠道，創(chuàng)新融資方式。通過(guò)PPP模式、資產(chǎn)證券化、融資租賃等渠道，引入社會(huì)資本參與都市圈基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給、新區(qū)新城建設(shè)，可以降低政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)，完善都市圈城鎮(zhèn)體系，提升外圍地區(qū)城鎮(zhèn)化水平。顧強(qiáng)最后補(bǔ)充道。