每經(jīng)記者｜張蕊    每經(jīng)編輯｜陳旭    

土地是財富之母，勞動是財富之父——這句來自“英國古典政治經(jīng)濟學之父”威廉·配第的名言，一直被全國人大代表、清華大學政治經(jīng)濟學研究中心主任蔡繼明奉為圭臬。

作為研究價值和分配理論的學者，蔡繼明認為，土地是最重要的生產(chǎn)要素之一，而城市化是我國未來至少30年經(jīng)濟社會發(fā)展當中一個最基本的戰(zhàn)略。

也正因為如此，作為第九屆、十屆、十一屆全國政協(xié)委員和第十二、十三屆全國人大代表，蔡繼明的提案、議案大多圍繞土地制度和城市化展開。而在他今年提出的5個議案和建議中，更是有3個與土地制度相關。

在蔡繼明看來，這兩個問題在一定程度上制約著我國國民經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的提高。他認為，由市場決定土地資源的配置，是土地制度改革最重要的主題，而土地制度改革的核心是推進農(nóng)地流轉和集體建設用地入市，以此一方面通過降低地價和房價從而降低農(nóng)民工進城落戶的門檻，加快城市化進程，另一方面逐步實現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

今年的政府工作報告也明確指出，要全面深化農(nóng)村改革，推廣農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點成果。

在接受《每日經(jīng)濟新聞》（以下簡稱NBD）記者專訪時，蔡繼明表示，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，盤活農(nóng)村閑置土地資源，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，加快農(nóng)民工市民化進程和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，必須進一步深化土地制度改革。

圖片由受訪者提供

NBD：您認為就土地征地制度而言，我國現(xiàn)行土地管理法有哪些地方需要完善？

蔡繼明：我認為首先要嚴格根據(jù)公共利益需要限定征地范圍，既不能把國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等同于公共利益，也不能把“由政府在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)組織實施成片開發(fā)建設的需要”作為征地依據(jù)。

這是因為前者過于籠統(tǒng)，幾乎涵蓋了所有經(jīng)濟社會的領域，相當于把公共利益泛化了；而“成片開發(fā)”既可能是出于公共利益需要，也可能僅僅是出于商業(yè)開發(fā)的需要，所以不能簡單把政府實施的成片開發(fā)建設當作征地的依據(jù)。

NBD：隨著征地范圍縮小，哪些集體土地可以入市呢？

蔡繼明：在目前“三塊地”改革試點中，允許入市的農(nóng)村土地僅限于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，即存量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，這部分土地僅占農(nóng)村集體建設用地的14%，而且絕大部分已經(jīng)投入使用，僅靠這部分土地入市，不足以緩解目前城市建設用地供不應求的狀況。

要放寬農(nóng)地入市的條件，允許農(nóng)村集體建設用地中超過70%的宅基地，特別是3000萬畝閑置的宅基地入市，這樣才能構建起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間土地資源的合理配置。

圖片來源：新華社

NBD：現(xiàn)行法律和政策對農(nóng)村宅基地使用權有哪些限制？

蔡繼明：目前，為期4年的“兩權抵押”試點已經(jīng)結束，隨著土地承包法的修改完成，農(nóng)地抵押的法律障礙已經(jīng)消除，但由于現(xiàn)行法律政策雖然允許農(nóng)民住房自由買賣，但不允許宅基地在集體所有制成員之外出租轉讓，物權法也沒賦予農(nóng)村宅基地與城市宅基地同等的用益物權，擔保法也禁止農(nóng)村宅基地抵押，這就在法律層面上阻礙了農(nóng)村住房（連同宅基地）財產(chǎn)權的抵押。

NBD：您認為應當如何改革農(nóng)村宅基地制度？

蔡繼明：我認為應當賦予農(nóng)村宅基地使用權完整的用益物權，可用于抵押、擔保，并可以在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部和外部出租、轉讓。

具體而言，根據(jù)現(xiàn)行物權法第四十條，“所有權人有權在自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)上設立用益物權和擔保物權”，農(nóng)村集體土地所有者在其宅基地上設立用益物權和擔保權是符合物權法規(guī)定的。

而根據(jù)現(xiàn)行物權法第一百一十七條，“用益物權人享有的基本權利用益物權人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權利”，農(nóng)民宅基地使用權作為完整的用益物權，是完全可以用于抵押的。

問題在于，現(xiàn)行物權法對城市宅基地（國有）和農(nóng)村集體宅基地的權能做了不同規(guī)定：前者叫“住宅建設用地使用權”，擁有物權法所賦予的用益物權的一切權能；后者叫“宅基地使用權”，其使用權人只對集體所有的土地享有占有和使用的權利，沒有收益權，更不可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押。

所以，應該修改現(xiàn)行物權法，使農(nóng)村集體宅基地與城市宅基地具有同等的用益物權，使現(xiàn)行物權法的條款前后一致。

與此同時建議刪除擔保法第三十七條規(guī)定“下列財產(chǎn)不得抵押：土地所有權；耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，但法律規(guī)定可以抵押的除外。”從而使農(nóng)村耕地、宅基地等所有土地都具有抵押功能，擴大農(nóng)民的融資渠道。

圖片來源：新華社

NBD：土地制度改革對鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化的意義何在？

蔡繼明：我國目前進城務工的農(nóng)民已高達2.88億，雖然2.2億農(nóng)民工及其家屬已被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)常住人口，但他們并沒有城市戶籍，這就在很大程度上制約了這部分城鎮(zhèn)常住人口消費的增長。

因為農(nóng)民工市民化的最大障礙就是城市居高不下的房價。僅就此而言，擴大農(nóng)村集體土地入市的范圍，打破城市住宅用地壟斷供給的現(xiàn)狀，必然有助于遏制地價房價的攀升，同時通過廉租房、保障房、降低房價等多種方式，使得更多的農(nóng)民不僅能夠進城務工，而且能夠在城市落戶。

一旦農(nóng)民在城市落戶，他們在城市就業(yè)的時間就會相對延長，消費水平自然可以大大提高。因此，解決城市化問題，就是要降低農(nóng)民進城務工的門檻，加快農(nóng)民工的市民化，要促進遷徙的人口定居，幫助進城的人口落戶，增加收入，這也是拉動城市消費需求的重要途徑。

而對于仍在農(nóng)村務農(nóng)的人口，僅僅靠務農(nóng)特別是種糧的收入，很難脫貧致富奔小康。

純務農(nóng)收入之所以這么低，是由于農(nóng)村人地矛盾決定的。我國現(xiàn)有耕地約21億畝，農(nóng)戶2.3億，戶均耕地不足10畝。無論是新農(nóng)村建設還是鄉(xiāng)村振興，都需要增加農(nóng)民的土地戶均占有量。假如一個農(nóng)戶從戶均10畝地提高到100畝，從而達到規(guī)模經(jīng)濟的水平，務農(nóng)成本就會大大降低，務農(nóng)收入就會增加。為此，也必須通過土地制度改革，消除阻礙農(nóng)村土地流轉的制度藩籬，才能振興鄉(xiāng)村，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)創(chuàng)造條件。

（封面圖片來源：新華社）