每經(jīng)記者｜張鐘尹    每經(jīng)編輯｜賈運可    

改革只有進行時沒有完成時。對中國經(jīng)濟格局影響深遠的分稅制改革，至今已走過了24個年頭。當前，財稅改革面臨新要求：加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。

分稅制的框架和規(guī)則延續(xù)至今，許多專家盛贊當年分稅制取得的巨大成就，但也有不少人認為分稅制造成了縣鄉(xiāng)財政困難、地方過度依賴土地財政等問題。就之前的分稅制改革能為如今的財稅改革提供哪些經(jīng)驗鏡鑒以及分稅制改革當前所面臨的一些爭議，《每日經(jīng)濟新聞》記者（以下簡稱NBD）對中國財政科學研究院院長劉尚希進行了專訪。

劉尚希對分稅制改革作出了頗高評價，他認為1994年的分稅制改革是我國改革史上的經(jīng)典之作，對當前進一步推進改革具有重大現(xiàn)實意義。

劉尚希 圖片來源：受訪者供圖

改革史上的經(jīng)典之作

NBD：您能否介紹一下1994年的分稅制改革背景和意義？

劉尚希：1993年下半年，以分稅制為核心的財稅改革就開始了緊鑼密鼓的籌劃。由于涉及地方利益，這項改革面臨巨大阻力，是當時五大改革中最難的。

深入實際是這次改革的特點之一，由于做了全面深入的調(diào)查研究，通過充分的溝通、交流和協(xié)商，在理解的基礎(chǔ)上達到諒解，在諒解的基礎(chǔ)上形成共識，最終制定的改革方案符合實際。分稅制改革在后來的實施過程中基本上沒有變形走樣，即得益于此。

這次改革從啟動到實施，時間并不長，但由于有國務院領(lǐng)導坐鎮(zhèn)一線直接指揮，抓改革的力度很大，形成了一項既符合市場經(jīng)濟要求同時又能解決中央財政困難的新體制；既利于長遠發(fā)展，又解決了當時的緊迫問題。可以說，1994年的分稅制改革是我國改革史上的經(jīng)典之作，對當前進一步推進改革仍具有重大現(xiàn)實意義。

NBD：這次改革起到了哪些作用？

劉尚希：大家時常用“木桶原理”來說明事物的系統(tǒng)性以及短缺要素的決定性作用。分稅制在我國社會主義市場經(jīng)濟體制框架中的作用，就是木桶底部的那塊木板。無論豎立的木板多么長、多么整齊，倘若缺了木桶底部的那塊木板，問題的性質(zhì)就變成了能不能盛水，而不是能盛多少水。

對任何一個國家來說，財政體制都是木桶底部的那塊木板，是一個國家的制度基礎(chǔ)。建立社會主義市場經(jīng)濟體制，首先要干的事情就是打好這個基礎(chǔ)。1994年的分稅制改革干的就是這樣的基礎(chǔ)性工作，為整個社會主義市場經(jīng)濟體制框架的搭建及后續(xù)完善提供了制度基礎(chǔ)。

分稅制改革還為市場經(jīng)濟的公平競爭提供了基礎(chǔ)。1994年之前，受“財政包干”影響，不少企業(yè)甚至一些行業(yè)整體不繳稅。企業(yè)之間苦樂不均，根本談不上公平競爭。在這種情況下，要建立現(xiàn)代企業(yè)制度，讓國有企業(yè)成為自主決策、自擔風險的微觀主體是根本不可能的。不建立符合市場經(jīng)濟要求的稅制，企業(yè)改革就無法推進，調(diào)整中央與地方的財政關(guān)系也缺乏現(xiàn)實可行性。

此外，分稅制改革為國家的長治久安打下了基礎(chǔ)。改革前，中央收入連本級支出都難以滿足，平衡地區(qū)財力差距更是無法實現(xiàn)，也不可能去促進基本公共服務的均等化。分稅制改革使中央政府有了調(diào)節(jié)地方財力差距的能力，也為現(xiàn)在實施基本公共服務均等化提供了一個大前提。

地方改革不必“一刀切”

NBD：不少觀點認為縣鄉(xiāng)財政困難、地方土地財政依賴等問題是分稅制導致的，您對此有何看法？

劉尚希：目前分稅制還不完善。但1994年的分稅制改革，只能是在當時的歷史條件下，解決當時能夠解決的問題。對于當時不具備改革條件或當時還未充分顯現(xiàn)出來的問題，現(xiàn)在責怪當時沒有解決，那是不講道理。

例如，“縣鄉(xiāng)財政困難是分稅制造成的”就是個偽命題。算大賬，地方財政支出占全國財政支出的比例現(xiàn)在有80%多，說明大部分錢是地方在花。

那為什么獨獨是縣鄉(xiāng)財政困難呢？1994年的分稅制改革本來就是針對兩個層次：中央與地方，而不是針對五級政府，但省以下的改革機械地照搬了中央與地方的分稅制模式，層層分稅，導致層層集中，而辦事的責任卻是層層下移，甚至是層層加碼。這導致基層政府要辦的事情很多，但錢卻不夠用。

另外，有人認為，分稅制把地方搞窮了，逼得地方賣地、亂收費，這個也是偽命題。在城鎮(zhèn)化過程中，政府需要供應土地，即使中央一分錢不要（把財稅）全部留給地方，地方也需要以出讓土地使用權(quán)的方式來供應各種建設(shè)用地。顯而易見，地方政府賣地與分稅制毫無關(guān)聯(lián)。

NBD：您認為當前的財稅制度需要哪些改革，分稅制應該如何完善？

劉尚希：在財政改革中，中央與地方財政關(guān)系越來越成為主要的矛盾和問題，所以它必須排在改革的首位。

從國家治理角度來看，深化財政體制改革，需要構(gòu)建兩級治理架構(gòu)。我國在國家治理架構(gòu)上主要是兩個層級，即中央與地方。而地方是一個整體，省級、地市級、區(qū)縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級之間的權(quán)限劃分在不同地方可以不同。

首先，國家層面的財政體制要與國家治理架構(gòu)相適應，即中央與地方之間的財政關(guān)系改革仍要堅持分稅制，這一點不能動搖，其基本框架依然適用于中央與地方之間行政分權(quán)的要求，符合激勵相容原則，有利于調(diào)動地方積極性。

其次，地方層面的財政體制改革，不一定要照搬國家層面的分稅制，可以因地制宜。因為地方內(nèi)部不具有同質(zhì)性，比如，我國在行政體制上有省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)等不同存在形式。此外，各地在人口規(guī)模、區(qū)域面積、經(jīng)濟發(fā)展水平及發(fā)展條件等方面差距甚大。因此，分稅制無法從國家層面貫穿到地方內(nèi)部的各級政府之間。我認為，地方財政體制可以有地方特色，應該因地制宜而不必搞“一刀切”。