每經編輯｜王迎春

建議代表：蔡繼明  全國政協(xié)委員 清華大學政治經濟學研究中心主任

關鍵詞：糧食

主要建議：建議不僅要對新增建設用地征收耕地占用稅，而且要對新中國成立以來所有占用的耕地，都要征收耕地占用稅。由此形成耕地保護基金，用這個基金的收益，按照比例補貼給承擔了耕地保護的地區(qū)和農民。

提案全文：

農業(yè)是國民經濟的基礎，民以食為天，糧食安全是國家安全、社會穩(wěn)定的重要保證。下面從根本途徑、制度基礎、機制保障三個層面，提出我的建議。

1. 加快城市化進程，讓較少的農民耕種較多的土地，實現農地適度規(guī)模經營

2011年中國的城鎮(zhèn)化水平雖然已經超過50%，但其中近2億居住在城鎮(zhèn)中的農業(yè)戶籍人口仍然處在“半城市化”狀態(tài)：他們被統(tǒng)計為城市中的非農就業(yè)人口或常住人口，但難以像本地的非農戶口居民那樣分享到城市化帶來的城鎮(zhèn)居民的社會待遇，他們并沒有隔斷與農村土地的聯系，一旦失業(yè)，就必須回到農村務農。而在總數為2億的農戶耕種18億畝土地，戶均耕地面積只有9畝（世界上最小的土地經營規(guī)模）的情況下，任何使現有農民脫貧致富的企圖都是徒勞無益的。只有加快城市化進程，爭取在本世紀中期使我國的城市化水平達到80％，讓進城務工的農民徹底脫離農村的土地從而變成真正的城市居民，才能使農村戶均耕地達到50畝適度規(guī)模經營的最低要求，從而使種糧農民的收入至少達到進城務工的水平，這樣才能調動廣大農民種糧的積極性，確保糧食產量穩(wěn)定增長。

 2. 推進土地制度改革，遏制城市空間的盲目擴展，加速農地的流轉，實現農業(yè)的產業(yè)化和現代化

首先，要改革征地制度，縮小政府征地的范圍。對于城市建設中非公益性土地需求，要通過市場來滿足。要落實中共十六屆三中全會的精神，允許農村集體建設用地進入市場，做到和城市國有建設用地土地、同權、同價。要適時推出房地產稅，使之成為地方政府穩(wěn)定的稅收來源。這樣，在有效遏制地方政府的征地沖動，實現城市建設用地的節(jié)約和集約使用的同時，使現有耕地的數量得到有效的保護，從而為確保國家糧食安全奠定物質基礎。

其次，要適時降低收回承包土地的條件。建議在社會保障健全的基礎上，將收回土地承包經營權的條件放寬為：“承包期內，全家遷入城鎮(zhèn)，轉為非農人口并享受城鎮(zhèn)居民社會保障的，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。”而不應當以是否進入設區(qū)的城市作為是否交回承包地的條件。

再次，要適時出臺農村集體建設用地流轉辦法。隨著城鎮(zhèn)化步伐加快和農村勞動力的轉移，部分務工經商農民在城市有了較穩(wěn)定的非農收入和住所，農村出現了較多宅基地和農房空置現象，出現了城市建設用地不夠用，農村建設用地大量閑置的矛盾。因此，從國家層面出臺農村集體建設用地流轉辦法勢在必行。一是對城市建設用地指標與農村建設用地指標實行跨地區(qū)有償流轉的辦法，使耕地達到異地占補平衡。二是在鎮(zhèn)、村轄區(qū)內實行農村建設用地用于發(fā)展農村二、三產業(yè)和新農村建設中的居民點建設。三是對農村宅基地和農房使用權實行有償流轉。允許各類規(guī)模經營農業(yè)生產、農產品加工的業(yè)主，在尊重農民意愿的前提下有償使用和改造農房。

最后，建立農村居民自愿退地補償制度。在強制征地補償上我們已經有了一套比較完善的制度，但在農村居民自愿退地上，我們還沒有一套成熟的辦法，甚至可以說連具體手續(xù)怎么辦都還不太清楚。隨著城市化進程的加快，現在有大批農業(yè)人口被吸收到城市中來，其中的一部分在城市穩(wěn)定就業(yè)、立足安身后，就有了自愿退出農村的承包地、宅基地轉入城鎮(zhèn)定居的愿望，而且從發(fā)達國家的經驗來看，這個過程還將持續(xù)相當長的時期，這樣一個重大的制度缺失，必然會影響到農業(yè)、農村的現代化進程。目前，我們的土地法律制度只對非自愿失去土地的補償有系統(tǒng)性規(guī)定，對自愿放棄、轉讓土地卻沒相關規(guī)定，不利于土地的流轉，使土地這一最基本的生產要素不能有效配置到最需要它的地方。因此，我們必須在原有的土地法律制度上“打補丁”，完善關于自愿放棄、轉讓土地的相關規(guī)定，使土地的作為生產要素能夠活起來，促進農業(yè)和農村的現代化。

 3. 建立確保國家糧食安全的長效機制

糧食安全和保護耕地本來是公共品，涉及的是公共利益，因此它的成本應該由全社會共同承擔。如果從制度上限制農地轉用，就應該從政策上保證種糧的農民不低于土地轉用后的收益。因此，建議不僅要對新增建設用地征收耕地占用稅，而且要對新中國成立以來所有占用的耕地，都要征收耕地占用稅。由此形成耕地保護基金，用這個基金的收益，按照比例補貼給承擔了耕地保護的地區(qū)和農民。總之，既然民以食為天，既然糧食安全如此重要，就應該讓種糧農民的收入不低于從事其他產業(yè)和職業(yè)所獲得的收入。

建議加大農業(yè)補貼力度，完善農業(yè)補貼政策。增加對重要農產品和“菜籃子”產品的生產性補貼，加快健全糧食主產區(qū)利益補償機制，使主產區(qū)的大縣、大市、大省的財政收入和水平逐步達到全國平均水平。對河南省、黑龍江、吉林、江西等產糧大省和700個產糧大縣，在農業(yè)補貼方面予以特殊傾斜。較大幅度提高糧食價格，對種糧的補貼要和糧食產量、糧食的商品化率掛鉤，進一步調動糧食主產區(qū)政府和廣大農民生產的積極性。同時，完善與農資價格掛鉤聯動的農資綜合補貼動態(tài)調整機制，增強農民對農資價格上漲的承受力。

要重點加強現代農業(yè)、農田水利等方面的支持力度，加快全國新增千億斤糧食生產能力建設規(guī)劃的實施力度。擴大農業(yè)政策性保險的險種，加大對農業(yè)保險的支出力度。切實加強農業(yè)基礎設施建設，確保用于農業(yè)的投入每年有效的較大幅度的增長，建立國家公共財政對農業(yè)投資穩(wěn)定增長的機制。

各級人民法院，要無條件地受理違法占用耕地的案件，對于農民保護耕地的舉報、上訪和訴訟行為，要給予保護和獎勵。只有這樣，確保國家糧食安全的目標與糧農致富的目標才能一致；中央政府保護耕地的政策與地方政府保護耕地的自覺行為才能一致